成都市温江区构建新型村级机制助推区域科学发展
发布时间：2009-03-01 09:38:00 访问次数: 中共成都市温江区委常委、组织部长 高良明 信息来源：中国共产党新闻网
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党的十七大把“基层群众自治制度”纳入社会主义政治制度范畴，十七届三中全会把“农村民主管理制度”作为保障农村改革发展的六大制度之一，这就要求从民主政治建设的高度和推进科学发展的全局来完善村级治理。温江区针对统筹城乡发展进程中经济社会形态的新变化，把构建新型村级治理机制作为贯彻落实科学发展观、深化城乡统筹的重要保障，坚持党组织领导、依法办事、直接民主有机结合，推进“四个转变”，探索建立村（社区）党组织坚强领导、基层群众依法自治、集体经济独立经营、群团组织和其它社会组织充分发挥作用的多元化治理机制，有力助推了区域科学发展，巩固了党的执政基础。
一、推进村（社区）党组织由“全能型”向“核心型”转变，提升基层组织引领科学发展能力
基层党组织处在改革发展第一线，是推进农村科学发展的坚强核心。但受传统体制影响，村级党组织集政治、经济、社会职能于一身，不仅容易出现村“两委扯皮”，而且往往“代民作主”。随着市场经济的深入发展和基层民主的纵深推进，农村利益关系日益复杂，经济社会组织更加多元，村级党组织转型迫在眉睫。为此，我们科学配置党组织、村委会、集体经济组织职能，着力改进党组织领导方式，建立大社区党组织体系，增强党员干部素质能力，切实发挥村级党组织推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的作用。
一是改进村级党组织领导方式，提升依法民主治理能力。按照民主执政、科学执政、依法执政要求，细化和明确村级党组织职能，将其领导核心集中在把方向、议大事、聚民心上，做到既不“越位”也不“缺位”。一方面，建立村（社区）联席会议等民主议事制度，大额经费开支、重大集体资产处置、公益设施建设等全局性和事关群众切身利益的重大事项，由村（社区）“两委”和集体经济组织治理层集体研究讨论，使党组织及时掌握情况，用民主的方法和程序将党组织意图转化为群众意愿。另一方面，针对目前村（居）民和集体经济组织成员身份重合的实际，引导村级党组织成员及骨干党员依法按程序参选村委委员和集体经济组织治理层，积极培养集体经济组织治理层和经营管理者入党，通过人员交叉将村级党组织的领导融入民主法治体制。
二是建立大社区党组织体系，提升整合社区资源能力。打破以村（居）民小组设党组织的传统模式，根据产业发展、项目建设和群众集中居住实际，采取合并村组、村村联建等方式优化组织设置，形成社区党委（党总支）——经济社会组织、居民区党总支（党支部）——楼幢党支部（党小组）组织构架。同时，深化跨区域集中安置农村党员和机关企事业单位党员社区属地化管理，健全城乡一体党员动态管理机制。通过构建条块结合、以块为主、互补互动的大社区党组织体系，加强了村级党组织的组织覆盖、工作覆盖和凝聚力覆盖，使其能够更好地集中人力物力为群众办大事实事。
三是打造高素质党员干部队伍，提升示范带动能力。采取公推直选、机关干部下基层、一村一大等方式，选优配强村级党组织领导班子。建立岗位补贴、绩效奖励、社会保障结合的激励机制和上级考评、群众测评、干部互评结合的考评机制，制定民主评议、诫勉、罢免等管理制度，激发村干部内动力。开展“一帮一”、“三联系”、“双进社区”等结对帮扶活动，依托党员活动室和远程教育网络开展创业经营、适用技术等专题培训。通过选育管并重，优化了党员干部文化和年龄结构，增强了带头创业发展、带领群众致富能力，广大党员干部在统筹城乡发展中发挥了示范和带动作用。
二、推进群众自治组织由“行政型”向“自治型”转变，提升城乡社区管理服务水平
为充分发挥群众在社区管理服务中的主体作用，必须提高群众的组织化程度。但由于村（居）委会过多地承担了政府的行政职能，自治功能明显弱化，群众在生产经营、自我管理等方面组织化程度较低。随着民主法治观念的普及、“单位制”的式微和公民社会的兴起，群众参与村（社区）事务的愿望日益增强，自治组织回归“自治”尤为迫切。为此，我们探索创新民主决策、民主管理和民主监督的具体实现形式，依法保证人民群众直接行使民主权利、管理基层公共事务和公益事业。
一是成立村（社区）工作服务站，构建行政管理和群众自治有效衔接机制。依托村（社区）活动中心整合行政资源和村（社区）资源，成立村（社区）工作服务站，内设政务服务中心和事务服务中心，由村（居）委会统一管理。政务服务中心主要承接上级政府部门延伸的行政性服务工作，设劳动社保、计划生育、公共卫生等政务窗口，其运转经费由相关行政部门承担，工作人员属政府雇员。事务服务中心主要承担村级公共服务、自我管理和党员教育管理工作。涌泉街道花土社区服务站不仅为辖区居民提供30多项“一站式”服务，还建立创业培训工作室和网络中心、社区影院，为社区居民就业和生活带来方便和实惠。村（社区）工作服务站的建立，搭建了政府行政管理和基层群众自治有机衔接和良性互动平台，满足了群众日益强烈的公共服务需求，解决了农村税费改革后基层公共服务薄弱等现实问题。
二是成立村（居）民议事监督委员会，完善议事决策监督机制。采取一户一票方式选举产生议事监督委员会，作为村（社区）的常设议事监督机构，对重大事项建议方案进行议定后提交村（居）民会议或代表会议表决，对村干部和重大事项进行日常监督。议事监督委员会有效解决了村（居）民会议和村（居）民代表会按法定要求召开存在诸多困难和“独立监督缺失”等问题，形成了决策、执行、监督“三权”相互制约、相互协调的运行机制，切实保障了群众的民主权利，提高了基层民主管理水平。
三是培育多元化经济社会组织，提高群众组织化程度。整合工会、共青团、妇联等群团组织力量，在村（社区）设立群团工作委员会，积极培育社工队伍和志愿服务队伍，发挥其依法维权、宣传引导、帮扶服务等作用。在农村，大力培育花木协会、劳务开发合作社等服务性、互助性组织和专业合作社等农民新型合作组织，形成多层次、多形式的经营服务体系，提高农民生产经营的组织化程度。在城市，积极培育业主委员会，引导驻村（社区）单位参与社区管理服务，扩大群众有序参与管理基层公共事务和公益事业的范围。
三、推进集体经济组织由“依附型”向“独立型”转变，构建群众增收致富长效机制
科学发展观的第一要义是发展，激活农村生产要素、壮大农村集体经济是基层组织贯彻落实科学发展观的首要任务。但集体经济组织普遍存在产权虚置、社企合一等问题，不适应农村市场化、工业化、城镇化需要。为培育有效率的市场主体，我们将集体资产经营管理职能从村委会剥离，成立自主经营的集体经济组织，探索群众持续稳定增收长效机制。目前，全区集体资产达100万元以上的村（社区）有40个，其中集体资产达500-1000万元的5个，集体经济收入达20万元的有20个，2008年农民人均纯收入7611元。
一是实施股份合作制改造，建立以股份经济合作社为主要形态的集体经济组织。按照“产权明晰、搭建平台、政社分离、法人治理”的原则，采取集体资产股份化、集体土地股权化方式建立股份经济合作社，着力构建与市场经济体制相适应的现代产权制度和集体资产营运机制，使集体经济组织逐步成为以赢利为主要目标的市场主体。同时，采取设立集体股、提取公积金和公益金等方式健全分配机制，确保村（社区）公共利益与个人利益、集体经济组织成员内部利益相对均衡。
二是实施集体资产分类经营管理，提高集体经济组织对接市场能力。对可经营性资产，采取集体组织独资、合资等形式成立经济实体参与市场经营，以获取最大化利润。对公益事业设施等非经营性财产，重在管理维护，确保正常使用。对已确权给个人的土地承包经营权和宅基地用益物权，遵循依法自愿有偿原则，在不改变土地用途和集体所有性质的前提下，引导农民通过土地流转市场规模流转。万村镇天乡路股份经济合作社采用BOT模式，将18亩集体建设用地与金川公司合作修建农贸市场，每年获得递增的红利。永宁镇开元股份经济合作社成立新开元股份公司，承接房地产、花木租赁、劳务输出等项目，集体经济每年增值20万余元。
三是完善内外结合的监督机制，强化集体“三资”监管。一方面，通过完善集体经济组织法人治理结构、财务管理制度等强化内部监督，防止集体经济产权模糊、人格化出资者主体缺失和内部决策独断、分配随意等问题。另一方面，强化政府职能部门的行政监督、审计监督和议事监督委员会的民主监督，防止集体资产、资金、资源的挪用、浪费和流失。
四、推进政府职能由“管理型”向“服务型”转变，促进城乡公共服务均等化
政府公共服务职能的执行是基层治理的重要基础，也是以人为本的重要体现。针对农民公共需求快速增长与农村公共服务稀缺这一突出矛盾，我们合理划分政府“政务”与自治组织“村（居）务”的责任范围，统筹推进政府职能转变，建立城乡一体的公共服务体系，提升公共服务城乡共享。
一是加大公共财政对农村支持力度。将农村社会发展纳入公共财政范畴，按照财权事权对等、分级负担原则，科学划分区和镇街的事权财权，建立健全乡镇政府基本运转和公共服务、社会管理的财政保障机制。将村（社区）“两委”薪酬及工作经费纳入区、镇财政预算，根据辖区面积、人口每年分别补贴村、社区办公经费2－4万元、3.5－5.5万元，村（社区）“两委”委员岗位补贴每月平均900元、绩效奖励人均每年3000元，并统一办理基本养老、医疗、失业等保险。
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