论党代会常任制试行的制度突破
发布时间：2008-09-18 09:56:00 访问次数: 沈士光 信息来源：《中国党政干部论坛》
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党的十七大报告提出实行党的代表大会代表任期制，并重申了十六大报告提出的“选择一些县（市、区）试行党代会常任制”。这其中蕴含着两个方面的意义。第一，坚持要体现和实现党章的政治意志。党章规定：党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。实行党的代表大会代表任期制对保证党代会成为名副其实的党的领导机关具有十分重要的作用。第二，党代会常任制试点还需要形成制度优势，在扩大党内民主、增强党内监督，尊重党员的主体地位、保障党员民主权利方面需要进一步突破。本文就党代会常任制试点如何解放思想、突破现有试行模式，提出几点看法。
一、构建压力型的政治保障机制，增强党代会常任制运行动力
党代会常任制的制度运行动力不足已经是一个不争的事实。胡乔木同志在就十二大党章修改回答新华社记者提问时谈到为什么十二大党章没有规定党代会常任制的三大理由，第一点就是：“八大规定的年会制只召开了两次，这就从实践上证明很难行得通。”（《胡乔木文集》第二卷，人民出版社1993年版，第198—199页）很难行得通的一个重要因素就是动力不足。党的十三大以后，全国有12个党代会常任制的试点单位，到十六大前有7个已经停止。但是，党代会常任制是一种很好的制度设计，正如邓小平所说：“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它汇报工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的，党员群众和人民群众的经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作。因此，我们相信，这种改革必然可以使党内民主得到重大的发展。”（《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第233页）
既然是那么好的制度设计，为什么长期以来一直没有得到正式和持续的推行呢？其主要原因是党代会常任制的制度起点高，而现在的党委会组织领导体制很难与之接轨。第一，党代会常任制规定了党的领导机关的地位，但是，这个领导机关只是一个会议制度的形式，而不是组织领导“实体”，也没有类似于人大常委会的常设机构，“虚拟”的领导机关就有“空转”的可能。关键是目前决定党的重大决策的是党委常委会领导体制，常委会领导体制掌握公共权力，人数少、层次高、决策快，在强调以经济建设为中心的现阶段，它的比较政治优势是显而易见的。第二，现行的干部录用并没有围绕党代会是领导机关这个制度设计运行，而是体现常委会的中心地位。上级党委常委会对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选实际上具有至关重要的作用。这就使得各地在具体实施中，对党代会的重视程度、制度安排、领导机制乃至操作程序和党代会发挥作用的大小都存在着不同程度的差异。因此，要体现党章的政治意图，实现党代会常任制的制度优势，在试行过程中应该建立一种压力型的政治保障机制。按照政党组织运行的政治逻辑，如果上级组织对下级组织具有权力制约机制，下级组织就会产生一种动力；反之，如果没有动力源机制，下级对上级的意图的执行动力就会减弱。
目前全国县级党代会常任制试行中，大多数的上级党的组织部门把握不过多干预的政治原则，只是在选择试行单位、试行内容和具体制度建设上进行观察和起一些指导作用。这样固然能够使试行单位有较大的自主空间进行探索，但是，由于试行单位的权力构造和权力中心并没有随着常任制试行而有所改变，致使党代会的领导机关地位和常任制所要达到的扩大党内民主和加强党内监督的目标还有相当的距离。本文认为，单纯依靠试点单位进行党代会常任制试行，其政治效果已经被实践证明相当有限。地（市）一级党委应设立由专职副书记负责的相关部门负责下级党代会常任制试行工作。这个相关部门的职能主要是加强对党代会常任制日常工作的联系和监督，保证其正常运行。要建立这样一个部门还必须扩大党代会常任制试行范围。据统计，目前我国有1936个县，而试行党代会常任制的只有近100个。在全国约460多个地级市中，如果每个地级市选择下辖的2个县进行试行，形成规模效应，就会产生重要的政治影响，将党代会常任制的试行进一步推向深入。
二、构建委员会领导体制，增强常任制的活力
县一级具有较为健全的政治组织结构，如党委、政府、人大、政协四套班子都与省、地一级基本对应。在县一级试行党代会常任制应该是比较好的政治选择，在试行成熟后，可以扩大党代会常任制的范围和层级。
在党代会常任制的试行过程中，有两个方面的组织领导体制，首先是增设常任制的领导小组，由党委书记或专职副书记任组长，组织部门有关领导任副组长，在组织部下设一个办公机构，负责常任制的日常工作，如党代表的联络、提案、调查研究、会议程序的制定和安排等。中央党校王贵秀教授认为，这种常设机关，根本不具备党内权力机关的职能、性质和地位，因而起不到代表大会的作用。而由党委书记亲自挂帅，分管政工的副书记和组织、纪检、宣传、统战等委员具体负责抓落实，更不具备党的代表大会常设机关的职能、性质和地位，也有违实行党代表大会常任制的初衷。（参见王贵秀：《改革和完善党的代表大会制度的几点思考》，《红旗文稿》2003年第15期）
这样的领导体制最大的优势是有序，常任制日常工作体制较顺。但最大的不足是，在这种领导体制下，不能保证党员的主体地位，不能保证决策民主化和科学化，不能保证“即便决策失误，也会较快得到纠正，党的领导人滥用权力的现象就会大大减少”。领导人参加会议还是“只会兴高采烈，谈笑风生”，而不是“神色紧张，心情沉重，甚至出一身冷汗”。（高放：《党代表大会年会制、常任制的由来和意义（下）》，《中国党政干部论坛》2004年第3期）
其次，是实行委员会制。按照党章规定，在党代会闭会期间，全委会是领导机关。因此，党代会常任制试行过程中，各地基本上都是将常任制的改革着眼于建立全委会领导体制。在浙江椒江的改革中，有相当长的一段时间不设常委。湖北罗田由县委书记、副书记、县委委员兼任县人大、县政府、县政协、县纪委主要负责人和县里主要部门的负责人，形成了高度交叉的任职格局和“议行合一”的委员会权力结构。改革后，县委书记只有具体事项的决定权、重大事项决策的建议权、干部任免的推荐权和建议权。虽然是县委书记，但只有投一票的权力。
上述改革的本质在于完善党的领导体制、决策机制和监督机制。这种探索固然十分可贵，但这种领导体制也存在着两个方面的问题：第一，和现在普遍实行的常委制不能对接和对应，在一定程度上造成上下级之间体制运行不畅。第二，这种领导体制将全委会成员减少到原来的1/3，即13至15人，实际上成了扩大了的常委会。能否实现扩大党内民主的目标，能否体现邓小平提出的制度预设优势，恐怕仍有疑问。因此，不久前，浙江椒江恢复了常委会，并将全委会的人数增加到33人。
本文认为，中共中央《各级党代表大会代表任期制暂行条例》的颁布将会推动党代表履职的主动性、自觉性，也会将党代会常任制试行推向一个新的阶段。所以，要充分抓住这个契机，在各地试行的基础上，建构好党代会的组织领导体制。
第一，提高党代会常设机构的能级。党代会常设机构是其在闭会期间行使职权的组织载体，应有两个层次的内涵，一是类似于人大常委会这样的机构，二是类似于人大常委会下设的工作委员会这样的机构。二者性质是不同的。从目前来看，很难建构第一种权力机构，但仅靠目前的“党代表联络办公室”很难承担党代表任期制所赋予的很多职责。因此，笔者在这里提出一种具有操作性的常设机构模式，即在党代会下设“党代表任期制领导小组”这一机构。这一机构由党委、人大、政府、政协以及相关的工青妇群众团体的领导干部组成，采用委员会制的运行模式，主要对党代表任期制起推动作用。其好处是既能增强党内民主的活力，又能保持现有体制架构。其一，这个机构本身不是决策机构，不会对现有体制构成挑战；其二，提升了常设机构的能级，避免了党代会常任制的权威性严重缺失的情况；其三，这个机构可以形成一定的党内民主的张力，可以对提高常任制的运行实效起到积极的作用。
第二，确立全委会领导体制，真正实现权力主体转移。2008年初椒江通过的《代表大会常任制度》赋予全委会的领导机关的权力和职责是值得借鉴的，它实现了三个关键事项的权力转移：
（1）责任主体的转移。它明确了全委会“向区党的代表大会和上级党的委员会负责并报告工作，定期接受评议和监督”，这里的报告主体由常委会变成了全委会。报告主体不同意味着常委会权力的实质性转移，责任主体也就随之变更，全委会的成员而不是常委会的成员要向党代会负责。由于党代会实行年会制，这样的负责就更为直接，负责主体的压力要比非常任制下更大些。更多的成员成为负责任的个体，党内领导成员之间的制约将会更多。
值得指出的是，在全委会职责规定中还有一条就是：“听取和审议常委会的工作报告，对常委会及其成员的工作进行监督和评议。”这个规定使得常委会的权力受到了一定程度的约束，全委会领导机关的地位得以进一步巩固。常委会成员既要经过全委会的监督和评议，又要受到党代会代表的评议和监督。在两层立体式的监督和评议制度安排下，权力的约束机制大大加强。
（2）干部任用权力的转
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