党代表任期制：扩大党内民主制度的重要平台
发布时间：2008-10-28 11:13:00 访问次数: 雅安市委党校课题组 信息来源：《学习时报》
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雅安市雨城区、荥经县是十六大以来全国县级党代会常任制试点之一，而党代表任期制是试点重要环节和内容，就试点的成效看，被《人民日报》等媒体誉为党内基层民主的“试验田”。中组部领导认为，正是雅安等地的试点为十七大作出“实行党代表的任期制”和“在一些有条件的县（市、区）试行党代会常任制”，提供了重要的决策依据。党代表任期制是一项崭新的党内民主制度，需要不断探索和总结经验。为此，我们对试点地方的部分党代表、人大代表、政协委员以及普通党员、群众代表进行了专题问卷调查。接受调查的对象包括雨城区和荥经县的党代表、人大代表、政协委员以及普通党员、群众，共计459人。其中，县（区）党代表233人，占被调查人数的50.76%。
一、实践启示
四川省雅安市雨城区和荥经县于2002年开始进行党代表任期制的试点。试点的做法主要包括：改进党代表产生方式，党代表由直接选举产生；建立健全党代表履行职权的相关制度，从各个方面保障党代表职权的行使。通过六年的实践，积累了宝贵的经验。这些经验给我们带来了许多启示。
（一）党代表任期制，有利于党内选举制度更加民主和开放
党代表任期制，通过选择最有说服力和公信力的选举制度，为党内民主提供有利的契机。雅安试点采用了竞争性的直选党代表的办法，这是雅安试点的“亮点”之一。各选区须按照“报名—推选代表候选人—初审—推选代表候选人预备人选—资格审查—公示—选举正式代表—公告”8道程序，无记名投票差额直接选举产生党代表。代表选举委员会只审批候选人预备人选，而不再审批当选人选，充分尊重党员确定的选举结果。
调查显示，认为党代表“素质高，能做好代表工作”和“素质较高，能适应工作需要”的占59.41%；认为本届党代表与往届党代表相比，“责任意识更强了、对党员的意见更认真反映了、作用更大了、工作比以前实在了”的占66.37%；认为产生代表的途径和方式有利于党内民主“实行竞争性的差额选举和竞选与承诺”的占72.77%；“代表应充分体现党内不同层次党员的利益和愿望”的占51.34%；“代表由党员大会直接选举”的占45.31%；“党员代表产生的程序化、公开化”的占43.53%；“代表必须自愿报名”的占43.08%。因此，形成自下而上的、透明度很高的民主竞选制度，不仅赋予了党代表的政治责任感，而且有了参与党内事物积极性和主动性的动力，增强了代表的民主意识、主体意识和监督意识，提高了代表素质和能力，使党代表的价值、党代表的政治资源和执政资源显现出来了。
（二）党代表任期制，为扩大党内民主提供了新的切入点
党代表任期制的作用是保障党内民主一个重要的机制，即通过制度化、规范化和程序化的政治过程，来收集和集中党员的政治要求，再进行一系列的政治议程将党员的“众意”进行立法、监督、决策等方面的转换。过去在党章中只规定了党员的权利和义务，但从未规定党代表的职权。党代表更多的只是会议期间的职权，至于参会期间的政治态度、讨论的积极程度和发言内容的深度，是不作任何要求的，会后的履职也是无法考量。十七大修正后的党章，虽然没有专门规定党代表的职权，但明确提出了实行党代表任期制。今年4月，中共中央政治局讨论了党代表任期制暂行条例，这就为发挥党代表的作用搭建了崭新的制度平台。党代表任期制规定党代表的职权，这正是任期制的本质内涵，同时为参与党内的决策议事有了直接的新的切入点。
雅安试点规定代表任期内拥有选举、知情、审议、表决、评议、监督、建议、视察调研等权利义务。为了规范党代表履职行权有效性，雨城区党代会选举产生了代表工作委员会、监督委员会和决策咨询委员会，作为党代表大会下设机构，新增党代表在任期内的审议权、评议权和建议权，把“三权”扩充为“六权”。根据调查，认为明确规定党代表的职权，有利于“扩大党内民主”的占76.15%；有利于“加强党内权力运行的监督”的占67.83%；有利于完善党的代表大会职能的占65.86%；有利于“提高党委决策的科学性和权威性”的占56.02%。
（三）党代表任期制，使党内民主有了持续性的常态运行
发挥党代表作用是党代表任期制的核心内容和生命力所在。党代表任期制规定党代表时间连续性和代表资格的常任性，这就便于经常走访和了解基层党员和群众的情况，使他们在代表大会上，有了更强的代表性，而且在代表大会闭会期间，也以经常的方式，监督党的机关工作。雅安试点中明确规定，代表在闭会期间主要以列席有关会议、听取情况通报、开展调查研究、提出意见建议、参加评议测评、结对联系党员、参加学习培训等形式来履行代表职责。代表活动主要以代表团、代表小组为单位进行，每年的活动不少于2次。据调查，试点以来，两区县共有3000多人次参加了代表活动，其中雨城区已开展了20多次代表团活动；700余人次列席了区（县）委全委会、常委会，其中荥经县有105名县党代表先后20次列席了县委常委会，72名县党代表先后12次列席了县委全委会，129名县党代表被聘请为县委、政府监督员；雨城区共开展两委委员和代表述职评议450多人次，参加党员2万多人次，办理党代表提出提案和意见建议132件。实践证明，党代表有了经常参与党内事务的渠道和形式，使党代表身份变为经常性，参与的空间越大，履职途径越多，作用体现越直接，党内民主的氛围就越浓，并使党内民主形式变为了常态化。
（四）党代表任期制，积极推动和完善党内民主制度建设
党代表任期制是党内民主制度的组成部分，通过制定和完善党代表任期制的相关制度，使党内民主的实现形式和途径有了新的保障。据调查，雨城区接连出台了“1＋8”制度体系，荥经县也形成了“一纲三版”格局，出台相关制度文件已超过20个。主要有区、县党代会年会制度；区、县委、纪委通报工作制度；党代表述职测评制度（辞职、罢免）；代表活动制度；代表提案办理制度；代表学习培训制度；“三联”制度和“五个一”活动（提一条合理化建议，反映一个重要问题，联系一个党支部，联系一名困难党员，为党员、群众办一件实事）等制度。通过调查，认为党代表发挥作用的效果“很好”和“较好”的占了69.28%；认为“一般”的只占了25.49%。因此，从公开、公平、竞争地选举代表，党代表职责有规范，党代表联系选区有保证，党代表建言献策有渠道，党代表监督党委委员有力度，每一个环节都有具体的制度来支撑和保障，使党代表的身份能够亮出来、合法、有效。当然，从雅安的试点来看，要使党代表任期制真正发挥作用，还有很多急需解决的问题。
二、制约党代表任期制的主要因素
一是制度保障有待完善，工作机制、激励机制有待建立和完善。问卷调查中，认为发挥党代表作用没有相关制度和机制保障的占60.09%；认为“党代表发挥作用的途径或渠道不明确”的占43.76%；认为“没有形成一种使党代表在平时发挥作用的氛围”的占43.54%；认为“党代表的具体职责和作用不清楚”的占31.52%；认为“与人大代表、政协委员的作用差不多”的占43.96%。虽然实行了党代会年会制，但有的形容党代表发挥作用是“一年一次会，会上发点言，开会划个圈，会后就靠边”；有的党代表认为“形式和程序变得复杂了，实质的内容和解决问题的方式却还没有根本性的变化”；有的代表形容自己的最大感受是“光荣、责任、迷茫”。
二是党代表的职责有待明确，素质有待提高，结构有待优化。党代表普遍反映，对在闭会期间党代表的职责，如何发挥代表的作用，并不十分清楚。由于党代表对自己的角色定位不清楚，有的党代表缺乏主动性和使命感，党员意识和代表意识不强；一些党代表政治理论和科学文化素质不高，特别是部分党代表的调研分析、参与决策、组织协调及做群众工作等方面的能力欠缺；有的代表忙于生计，在时间、精力投入上确实有困难，影响了作用的发挥；有的代表角色定位局部错位，代表的提案与人代会、政协会的议案重复交叉。另外，代表结构不尽合理，领导干部的比重较高，代表身份重复，有的是人大代表又是政协委员，专业技术人员和新经济组织等方面的代表偏少。问卷调查中，认为代表结构中“应当适当增加各类专业人员比例”的占49.32%；认为“应当适当增加基层普通党员比例”的占46.59%；认为“应当适当增加非公经济组织党员比例”的占27.05%。
三是代表行权空间和途径需要进一步拓展，代表的整体作用需要提高。从保障代表行权方面，设立党联办的职能、性质和地位与组织代表履职行权的功能要求还有较大差距。从实践来看，党代表团活动开展不够平衡，有的效果不够明显，针对性不强。有的地方党代表列席会议的事前准备不足，事前不告知党代表列席会议的议题，使党代表事前没有办法也不可能进行充分的、必要的准备，会上发言很难有质量保证。从党代表与党组织和党员、群众相互沟通的情况来看，也存在信息的不对称。调查显示，党代表“经常”向党组织提意见和建议的占41.36%；“偶尔”的占55.46%；党员或群众“经常”向党代表提意见或建议的占28.05%；“偶尔”的占56.11%；党组织“经常”向党代表通报情况、征求意见的占44.34%；“偶尔”的占46.61%。
三、对策与建议
调查显示，认为党代表发挥作用最切实可行的途径是：“实行党代会常任制”、“建立党代表提案和意见建议收集反馈制度”、“党代表与党员、党员领导干部定期座谈制度”、“建立党代表定期专项考察、调研制度”等。认为通过“提案和意见、建议”来发挥作用的占86.65%；通过“调研、视察”来发挥作用的
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