制度建设中的几个问题
发布时间：2009-03-17 12:17:00 访问次数: 牛余庆 信息来源：《学习时报》
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改革开放30多年来，我们党在制度建设方面取得了巨大成就，可以说重视制度建设已经成为全党的共识，但也存在一些不同的认识。通过深入学习科学发展观，我们发现在党的制度建设方面，党员领导干部还存在着认识上的误区。
比如，对制度本身的理解问题。对于“制度”我们并不陌生，日常生活中有各种各样称之为“制度”的东西，大到人民代表大会制度、民主集中制制度，小到作息制度、就餐制度等，因此一些同志就把制度等同于一系列的规章条例、规则办法。这就陷入了对制度理解的第一个误区。规章条例、规则办法，是制度的载体和表现形式，不是制度本身。
“制度”一词，在中国思想史上久已有之。汉语中“制”有节制、限制的意思，“度”有尺度、标准的意思，这两个字结合起来，表明制度是节制人们行为的尺度，如《商君书》中就曾有过这样的叙述：“凡将立国，制度不可不察也”，“制度时，则国俗可化而民从制”。《辞海》解释的制度第一含义便是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。西方学术界对“制度”也有不同的理解，制度经济学代表人物诺思认为制度“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。在政治学、社会学中，制度被理解为“组织中的行为规则、常规和全部程序”。汤因比认为“制度是人和人之间的表示非个人关系的一种手段”，罗尔斯将“制度理解为一种公开的规范体系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等”等等。虽然中西各种流派的表述不同，但都含有一个共同的理念，那就是制度是人们必须遵守的行为规程，其本质属性正如邓小平所说“它不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力和看法的改变而改变。”因此，我们不能将制度的各种载体或者各种表现形式，误当作制度本身，否则，制度就由规则降为规则要素了。
又比如，关于制度建设成就的考量问题。由于持有上述“制度”观念，在有些党员领导干部看来，制度建设就是制定更多的规章条例、规则办法。于是，在现实中出现了与制度制定者维护秩序的初衷相悖的现象：秩序没有随着制度数量的增长而改善，反而适得其反。这种现象在党内也不罕见，就拿党风制度建设来说，据不完全统计，党的十五大以来，省部级以上机关（不含军队）制定纪检监察和党风廉政建设方面的法规、规章和规范性文件多达3800多件，仅就关于禁止公款吃喝的制度就有37个，可大吃大喝、公款消费的问题仍然没有得到彻底解决，个别地区、部门照吃不误，甚至愈演愈烈。这至少给我们两点启示：其一，衡量党内制度建设的成就，不能只看制定了多少规章条例，而是要看制定了多少绝大多数党员认同的，并自觉遵守的党内行为规则。其二，制度建设的重心应该放在制度落实上。制度制定仅仅是制度建设的一个重要环节，除了制度制定，制度建设还包括制度宣传、制度落实、制度检查、制度改进等环节，其中制度落实是最关键的环节。再好的制度，如果得不到落实，也是一纸空文，丝毫不起作用。如果没有制度的有效落实，即使我们将各种规章条例、规则办法贴满了大大小小的墙壁，也达不到“制度”的作用。
由此再来审视目前制度建设，至少还存在着以下几个问题：一是制度本身不健全，没有制度、无章可循的问题。比如密切联系群众是我们党“三大优良作风”之一，但我们还没有具体的领导干部联系群众制度；再比如，中共中央早就颁布了《中国共产党党内监督条例》(试行)》，并将对党政“一把手”的监督作为重点，但我们还没有制定对“一把手”的具体监督制度。二是制度相互“打架“的问题。现实生活中，往往就一个相同的问题，不同的部门制定不同的制度，由于没有很好地沟通和协调，制度之间相互打架，不但加大了制度制定的成本，而且削减了制定的效用，这就是几十个文件管不住一张嘴，十几个部门管不了一头猪，文山会海屡禁不止等的主要病根。三是制度权威不够的问题。制度之所以流于形式，很重要的一个原因就是有人凌驾于制度之上，或游离于制度之外。由于个别人不遵守制度的行为没有被追究，制度的权威性大打折扣。这样的人逐渐增多，制度就形同虚设了。
再比如，对制度功能的认知问题。一提到制度的功能或者制度的作用，大家通常联想到的词语大多是“必须”、“禁止”、“不得”、“一定要”、“严惩”等，在一些单位和部门，制度作为引领工作的方向标，成为大家都不敢碰的高压线，制度成了“强制”的代名词。其实这里又存在一个误区，那就是对制度功能的片面理解。一方面 “制度”具有强制功能，因为它规定大家必须遵守的共同行为规则，即该怎么做、不该怎么做；另一方面，我们还要承认“制度”具有激励功能，体现人文关怀的一面。就制度创建的本意来看，出发点或落脚点都是为了使人们更好地生活。正如诺斯所说，“在历史上，人类制度的目的是要建立社会秩序，以及降低交换中的不确定性，并为经济行为的绩效提供激励”，阿尔奇安和德姆塞茨认为，制度提供“解决跟资源稀缺有关的社会问题”以及相关利益冲突的方式，制度“帮助人们形成那种在他与别人的交易中可以合理把握的预期”。制度除了通过降低交易成本，减少不确定性，给人明确的预期，体现对个人对激励外，还对“人类”具有激励作用，哈耶克认为制度提供了人类在世界上行为的基础，没有这个基础，世界将充满无知和不确定性。在马克思的制度理念中，制度既是特定时期生产关系的社会结构性框架，也是特定生产力水平下人们经济行为的基本规则。
最后，制度建设和机制建设问题。在学习实践科学发展观过程中，有很多同志重制度建设，轻机制建设，甚至认为自己工作多年，工作经验丰富，没必要再谈什么机制问题。其实不然，如果说制度是人们办事的规矩或为了实现一定目的的规则的话，那么机制就是能够促使人们遵守这些规矩和实现某种目的的方法。一句话，机制就是制度化了的方法。在实践中，我们的很多制度得不到落实，就是因为没有相应的机制，比如党的代表大会制度、党委会工作制度、党内选举制度、党内监督制度等都迫切需要建立健全实施机制。机制是制度落实的保证，只有有了机制，制度才能真正落到实处。
总之，只有按照科学发展观的要求，坚持发展是第一要义，促进党内制度的改革创新；坚持以人为本的理念，不仅体现制度的规范功能，还要考虑党的整体利益和党员的个体利益，凸显制度激励功能，体现制度的人文关怀；坚持全面协调可持续的基本要求，使党内各项制度之间在内容与时空上协调一致，相得益彰，才能最终使我们彻底走出党内制度建设的误区。
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