党代表任期制和党代会常任制辨析
发布时间：2008-08-05 19:11:00 访问次数: 张荣臣 信息来源：《理论前沿》
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[摘要] 党代表任期制和党代会常任制，是一个问题的两个层面。在进行党内民主制度设计的时候，内涵上既不能把它完全分开，又不能混为一谈。实践中，要按照十七大的要求，有所侧重。
[关键词] 党代表任期制； 党代会常任制
作为推行党内民主的重要举措，党的十七大提出实行党代表任期制和党代会常任制，并明确把实行党代表任期制写进了党章。党代表任期制和党代会常任制，是一个问题的两个层面。在进行党内民主制度设计的时候，内涵上既不能把它完全分开，又不能混为一谈。实践中，要按照十七大要求的“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”，有所侧重。
一
党代表任期制一般认为就是党代会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，任期与换届同委员会的任期与换届同期。
按照政党活动的一般规范，党代表一旦当选，很自然地应当在其当任的这一届发挥作用，直到下届代表大会召开。尽管由于党代表大会在各个政党内部的作用不同，代表的作用也不尽相同。但至少在理论上，没有哪一个政党规定党代表的权利截止到代表大会结束。从这个意义上讲，党代表没有什么任期不任期之分。但对我们党来说，党代表任期制问题的提出并明确写进党章，却有其特殊的时代背景和意义。因为马克思主义政党最初都实行年会制。马克思、恩格斯创立的共产主义者同盟，就确认党的代表大会是党的唯一的最高权力机关，共产主义者同盟代表大会每年召开一次会议。俄共夺取政权后，根据列宁的倡议，俄共（布）决定每年召开一次党代会，行使党的最高权力机关的职能。我们党从“一大”到“六大”，都坚持党章中明文规定的党代会年会制。在年会制的条件下，代表大会每年召开，代表每年都有活动，人们不会提出代表任期的问题。但是，在改变党代表大会年会制以后，情况就不一样了。如果党代表的主要活动范围依然是代表大会，那就意味着，在两次代表大会间隔的几年时间里，特别是由于特殊的历史原因，在两次代表大会间隔时间较长（如党的“六大”到“七大”间隔17年）的情况下，党代表是不起作用的。对一个政党的正常运作来说，这不是个小问题，而是事关党内民主是否充分、党的肌体能否保持健康的大问题。正因为如此，党的十七大明确提出实行党代表任期制并明确写进党章，这有利于调动代表参与党内事务的积极性和主动性；有利于扩大党内民主，提高党委决策的民主化、科学化水平，促进决策的贯彻落实；有利于建立并实行有效的监督制约机制，推进党委机关、党委领导班子的自身建设。
党代表实行任期制后，他们发挥作用的空间很大，这也是党的十七大强调实行党的代表大会代表任期制并将其写入党章的意义所在。因为党代会代表自身有了责任感和荣誉感，在反映社情民意、参与决策、监督批评等等，都会起重要的作用。我们要按照十七大强调的改革创新的精神，制定科学规划和具体落实措施。当前要做的是，对党代表活动的方式作出规定，建立党内情况向党代表报告、通报制度；建立党的领导部门和机关和党代表的联系、沟通制度，在联系的过程中要做到经常性的征求意见、沟通情况，拓宽下情上递、上情下达的渠道；建立党代表的视察、调研制度；建立党代表的建议、质询制度，党代表可以以个人或集体的名义对党的领导部门和领导机关的工作提出意见和建议，对有关部门的答复或处理结果有疑问或意见的，可以通过相应程序提出质询。同时，党代表所在单位要积极支持党代表履行职责，并提供相应的便利条件。
二
党代会常任制一般认为就是由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，并每年召开一次各级党的代表大会，履行其最高权力机关的职责。
党代会任期制是同党的代表大会常任制密切相关的，因为党代表要实行任期制要发挥作用，就需要有个平台。1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出：是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。他解释：设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有10年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。紧接着，邓小平在1956年9月16日“八大”会议上所作的《关于修改党的章程的报告》中提出了实施党代会常任制的意见，并进行了论证。党章草案规定全国代表大会每届任期五年，省一级的代表大会每届任期三年，县一级的代表大会每届任期两年。这三级代表大会一律每年开会一次，原有的党的各级代表会议则不再实行。党的代表大会实行常任制，将大大减少代表选举工作的负担。代表大会在任期届满以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议也就可以开得简便一些。代表大会常任制的最大好处，是使代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开一次会和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。由于代表是常任的，他们要向选举他们的单位负责，就便于他们经常地集中下级组织、党员群众和人民群众的意见和经验，在代表大会会议上就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。
自此，开始了中国共产党党代会常任制的探索实践。党的“八大”把党代表大会常任制写入了党章。“八大”以后，1957年到1958年初，全国各地都召开了本届党的代表大会的第二次或第三次会议。1958年5月，党中央召开了第八次全国代表大会第二次会议。遗憾的是，在随后的时间里，党的民主生活出现不正常现象，党代会常任制也随之中断。中国共产党一开始就是从党内民主的角度来提出党代表常任制问题的。邓小平在八大上明确指出了这一点：党代会常任制的这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。由于1957年以后，党在发展党内民主问题上遭受了挫折，党内形成了高度集中、缺乏民主的体制，以至于发展到党的领袖个人专断、个人迷信，造成了后来“文化大革命”这样的大灾难。总结历史的经验教训，党的十一届三中全会以后，党代会常任制的问题作为发展党内民主的一个重要议题，再次被党内反复提起，反映了党内对发展民主的迫切要求。从20世纪80年代末期开始，党中央有关部门先后在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省的12个县（市、区），进行了党代会常任制试点。2002年11月，党的十六大肯定党代会常任制的方向，为党代会常任制的实践注入了新的活力。十六大后，广东、浙江、湖北、四川、江苏等省进行更多的党代会常任制试点，党代会常任制的发展进入了一个新的阶段。党的十七大提出选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。
同十七大强调“实行”党的代表大会代表任期制不同，对党代会常任制强调的是选择一些县（市、区）“试行”。因为从各地的经验看，党代表大会常任制主要围绕提高代表素质、改进代表产生方式、通过各种途径充分发挥代表的作用来展开。众所周知，党内民主的实质是如何保障广大党员的民主权利，在目前党内民主制度不够健全，党内生活仍不完善，党代表还不能充分发挥其决策、保证、监督、议事等作用的情况下，实行党代表大会常任制无疑是从制度上完善党内民主的一种探索、尝试。但在肯定上述积极意义的同时，也要看到它在实行过程中存在的问题，就是党代表大会常任制的实行有赖于党的各方面制度建设的配套和自身制度建设的完备，比如，实行常任制所要求的党代表的决策、监督权利，就需要改革和完善党的代表大会制度，改革和完善党内选举制度，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。这些就不是一个党代表常任制所能解决的，需要的是一个全面的制度建设，一个从上到下的通盘设计。如果没有这些制度的配套，党代会常任制也会流于形式。更为重要的是，现在实行党代会常任制，其目的如果还是像党的八大强调的，“是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，这就涉及党的根本领导体制，涉及党内的权力运行机制的大问题了。所以，对于党代表大会常任制，现在强调两句话更为全面，一是要继续探索，二是要不断完善。
注：本文为北京市政治文明研究中心“党内民主研究”课题的研究成果，课题编号07022。
(本文作者：中共中央党校党建部教授)
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