桃源县加强“一把手”监督管理的调查与思考

                                                                                                                                          中共桃源县委组织部课题组

       “一把手”，作为一个队伍中的拍板定调之人，在一个班子中处于核心地位，起着关键作用，关系到一个集体的荣辱和一方社会发展的兴衰成败。加强对“一把手”监督管理是坚持“党要管党、从严治党”基本方针的重要体现，是健全国家公务人员监管体系的重要内容。
        一、在加强和完善对“一把手”监督方面的主要做法
近年来，桃源县不断加强和完善对“一把手”的监督和管理，进一步夯实了基层组织基础，完善了领导干部管理体系，激发了基层干部队伍活力，在全县形成了风清气正、为民务实、干事创业的浓厚氛围，有力推动了经济社会发展。
         (一)基本情况。
         桃源县现有乡镇39个，副科级以上县直单位145个，其中：副县级县直单位4个，正科级县直单位129个；现有各级党政正职333名，平均年龄43.2岁，其中：女性24人，35岁以下27人，大学以上文化239人，呈现出年龄梯次比较合理、学历层次较高等特点。
        （二）主要做法。
        1.提升“一把手”队伍综合素质。通过实施干部作风建设“百千万”工程和基层党建“书记工程”，加强了对“一把手”这支关键队伍的建设力度。一是强化“一把手”廉洁自律教育。加强党风廉政宣传教育，夯实“一把手”教育的薄弱环节。每年评选廉政勤政“一把手”为作风建设标兵，发挥正面典型示范教育任用；每年召开一次“一把手”警示教育大会，将当年的典型案件在会上进行剖析；坚持在重要节假日前夕，组织“一把手”学习党纪条规、观看反腐倡廉电教片；定期组织“一把手”参观廉政警示教育基地，接受职务犯罪服刑人员现身说法；实施纪委主要负责人与新任党政“一把手”廉政谈话制度，对群众反映较多。经查实有苗头性问题尚不够党纪政纪处分的“一把手”，由纪委与组织部门共同对其实施诫勉谈话。二是加强“一把手”作风能力建设。创新实施了“一把手”带头改进作风、带头帮联办点、带头谈心谈话、带头讲廉政党课、带头述职述廉的“五带头”活动机制。通过“五带头”，全县党政“一把手”帮联干部群众近1500名，联系基层示范点170多个，形成调研材料145篇，撰写民情日记700多本，解决本部门、本单位和帮联示范点经济社会、发展稳定难题近400个，优化服务职能1000多项，带头讲廉政党课近400堂，并广泛开展了对班子成员的谈心谈话活动，带头进行了述职述廉和民主测评。通过抓“一把手”和“一把手”带头抓，较好提升了“一把手”的能力素质和个人威望，形成了“一把手”自觉带头、班子成员积极配合、干部职工拥护响应的良好局面。
        2.加大“一把手”考核任用力度。明确了对“一把手”的监督管理考核职责，规范了考核评价体系，加大了对全县各级、各部门、各单位党政“一把手”的考核任用力度。一是健全“一把手”考核评价内容。县委出台多项规范“一把手”考核任用的相关制度性文件，创新建立了针对各单位党政“一把手”的“四考一综评”考核体系，把日常考核、班子运行考核、单位绩效评估考核、述职述廉测评考核和综合评价等多项考核评价指标放在“一个篮子里”统一考量。县纪委和县委组织部围绕各单位“一把手”就如何落实基层党建工作任务目标、党风廉政建设责任制、干部作风建设等情况进行日常工作督查；对单位“一把手”和班子运行情况进行民主测评；年底进行全县乡镇和县直副科级以上单位年终绩效评估检查；召开县委全委扩大会议和各单位干部职工述职测评会议，进行对上和对下的两项述职测评；由前述“四考”得分加上基础分和奖励分，综合量化得出最终考核结果。二是加大“一把手”考核结果运用。将“四考一综评”考核结果与各单位党政“一把手”评先推优、提拔任用直接挂钩。仅2011年以来，就有36名党政“一把手”因考核名次靠前，受到表彰或提拔重用；有8名党政“一把手”因考核排名靠后，受到降职或调离岗位处理。“四考一综评”考核体系的有效运行，促进了“一把手”选拔任用的规范化、科学化，杜绝了以往某些单位“一把手”“不看成绩、只讲关系，不看能力、只讲资历”的不良现象，狠刹了个别单位“一把手”一到年底跑关系的不良作风。
        3.规范“一把手”职能管理权限。着重从规范权力运行入手，规范了“一把手”在单位重大事项决策中的作用和对单位人、财、物的管理权限。一是完善了重大事项决策机制。建立了《县委重大事项决策制度》，创新了《重大事项、重大决策风险评估暂行办法》，制定了《重大事项操作流程图》，为各单位党政“一把手”在重大事项决策方面提供了一整套制度框架。明确规定，凡是涉及本级、本部门、本单位的重要决策部署、重大项目安排、重要人事任免、大额财物调度等“三重一大”事项，“一把手”均须根据民主集中、依法决策、公正公开的原则，按照相关程序提出议题、调查研究、评估风险、征求意见和进行会议讨论表决，并在决策后组织好实施、事后督促检查。明确“一把手”为责任追究主体，凡未按照规定对“三重一大”事项进行决策和执行而造成严重后果的，依法追究单位“一把手”的个人责任。二是规范了人财物管理权限。在不影响党政主职全面正确行使领导权的前提下，对党政主职拥有的决策权、执行权进行适当分解。严格落实了单位党政主职“三不直管”制度，即不直接分管项目建设、不直接分管人事、不直接分管财务。要求重大工程项目建设做到资金专户管理、支出集体审批，并由纪检、审计部门派驻人员实行全程监督；要求单位财务支出实行“自审”监督，在单位全体干部职工中民主推荐3至5名同志组成财务自审小组，对单位收支情况实行一月一审计、一季一汇总、半年一整改，年底一公示；要求单位提名干部，一律实行“双述双评双推双决”，即对上和对下都进行述职测评，上级和下级共同推荐确定提名人选。积极探索形成了“副职分管、正职监管、民主监督、集体决策、联签联批、公正公开”的一整套科学运作管理模式，从而遏止或减少了“一把手”权力腐败行为发生。并且每年组织相关部门对全县各单位“三不直管”制度落实情况进行全面清查。四年来，就有9个单位因制度落实不到位而被勒令整改。
        4.健全“一把手”监督评价体系。充分发挥组织部门干部监督职能和社会舆论对干部的监督效应，健全和完善了对“一把手”的监督评价。一是探索干部监督有效途径。注重对“一把手”的经济行为、干部选任、生活作风等进行监督，保障了“一把手”权力的正确使用。不断深化领导干部任期经济责任审计监督，尤其抓好对党政“一把手”的任期经济责任审计和离任审计，对审计中发现的应由党政“一把手”负直接责任或间接责任的问题，由审计部门及时向县委、县政府报告，提出处理意见。建立个人重大事项报告审核制度，要求“一把手”按规定向县纪委、县委组织部报告个人重大事项，包括婚姻变化、因私出国（境）、配偶子女从业情况、个人经济收入和投资行为等14大项，并建立个人报告重大事项信息库。积极探索把监督工作延伸至领导干部“八小时外”的生活社交之中，从社会各界选聘了60多名干部人事工作信息监督员，加强对“一把手”的生活圈、社交圈、朋友圈等情况的监督。创新干部监督工作联席会议制度，由县委组织部牵头，会同纪检、政法、人事、计生、信访、审计等部门，定期组织召开干部监督工作联席会议，做到干部监督信息沟通顺畅、干部调整广泛征求意见。2012年，向成员单位征求干部调整意见14批次，涉及人员177人，有3名领导干部在征求意见过程中因被发现违纪违规未得到提拔重用。二是健全社会舆论监督体系。建立党务、政务、村务网络公开平台。在桃源党建网、桃源政府网、桃源阳光村务平台上对涉及党务、政务和村务的100多项内容进行网上公开，广泛接受社会舆论监督。建立组织部门网络舆情监督机制和“12380”群众监督举报热线电话。对涉及干部监督方面的网络舆情和群众举报，及时向有关部门反馈并作出调查处理。近三年来，收到涉干网络舆情30多条，接到群众举报电话50多宗，均进行了有效回复和办结。在县电视台先后开办了《廉政频道》、《警钟长鸣》、《廉政时空》等栏目进行廉政宣传。2010年，开办了《公仆情怀讲台》电视专栏节目，安排36名乡镇党委书记和县直单位党政正职在专栏节目中做5分钟的勤政廉政讲座，全年播出36期，反响良好。2011年有128名单位“一把手”在县电视台和县政府网站进行作风建设公开承诺。在县政府网站开展了七家重要部门党政主职网上监督测评。依托县政府网站，在县地税局、县工商局等七家涉企部门进行了党政主职网上监督测评试点工作。一年多来，有2万多群众参与投票测评，增强了监督的有效性和真实性。
        二、当前“一把手”监督管理工作中存在的问题及原因
        （一）受传统观念和现实利益的影响，少数“一把手”主动接受监督、自愿接受监督的意识还不是很强。虽然现在各级对干部监督工作都抓得很紧，特别是对“一把手”监督要求很严、方式较多，规定单位“一把手”既不能直接分管财务也不能单独决定人事，还不能插手单位工程项目等等。但受传统观念和现实利益的影响，少数“一把手”没有完全去除“官本位”思想的束缚，经不住利益的诱惑和权力的考验，“独断专行”的作派依然“存在”，“权力就是身份”的思想还比较严重，存在把组织赋予的权力触角同时延伸到领导活动和私人领域的现象。表现在，有些“一把手”在单位存有“高人一等”的思想，认为自己是上级派来的，除了上级可以对自己进行监督外，别人无权监督；有些“一把手”认为，监督主要是对副职和下级的，自己不在监督之列，常常把自己置于监督之外；有些“一把手”甚至认为对自己监督多了，有损自己的权威和形象，没有把自己放在人民公仆的位置上审视自己，不愿接受他人的监督。
        （二）监督工作运行机制的“头重脚轻”，导致有时对“一把手”监督的效果不太理想。虽然现在对领导干部监督的方式很多，像个人有关事项报告、经济责任审计、述职测评、信访举报等，也了解到了 很多的情况、查出了很多的问题，但总是存在“雷声大雨点小”的情况。有时监督“出”了一堆的文件数据和材料，但不知“用”多少、怎么“用”和“用”哪里。监督来，监督去，到最后可能就是“不了了之、烟消云散”，没有产生很大的实际效果。这主要有三个原因：一是部分监督制度存在落实不到位的现象。有时出台了制度，却没能坚持，像违规赈酒、公款消费、公车私用等，在社会上形成一些不良的风气，有损单位和干部的形象，也让干部苦不堪言。二是内部监督在一些措施上带有一定“保护性”。被调查干部在结论处理阶段，部门建议或领导研究都会出于“人性化”考虑，觉得干部都是一个队伍里面的同志，特别是“一把手”干到当前的职位不容易，经历了很多、付出了很多、也干出了一些成绩，有时犯了点错误，应该要“保护”，多数会提醒谈话、从轻处罚或象征性地异动岗位，从而“大事化小、小事化了”。三是少数地方和部门存在官官相卫的情形。部分领导或部门的同志与被查的“一把手”可能会有特殊关系，如同学、老乡、亲戚、战友或是圈子内朋友等。有的可能还与所查问题有牵连，出于个人情感或关系考虑，对问题调查进行干扰，对被查干部暗加保护。从而使干部监督工作施之于严、用之于宽。
         （三）选人用人机制的制约，在某些方面造成“一把手”监督工作走过场，难出真力。一方面现行的干部人事制度，是上级党委、政府掌握着下级各部门负责人的任免权，特别是单位“一把手”负责制。随着“一把手”责任的加大，其权力也随之扩大化，在决策、选人用人、重大项目建设等问题上拥有一定的话语权。基层的一些干部，为了今后在工作开展、仕途升迁上有更大起色，就会眼睛向上“看”、唯上是从，在行使监督权的时候自然谨慎有余，不敢或不愿行使这个权力。表现在平时对“一把手”毕恭毕敬、非常顺从；民主议事时从不发言或从不提不同意见；考察测评时只说好不说坏。另一方面，现阶段还没有从根本上解决党政“一把手”“能上不能下”的问题，尤其是“下”的力度不够，出口不畅。“一把手”出了问题往往是“换位置”的多，“搬位子”的少，致使部分党政“一把手”顾虑小，不怕监督。
        （四）受社会风气和意识形态的影响，干部监督的导向出现了一些偏差。当前，社会上仇官、仇富，干群对立的思想有些蔓延，某些群众因为个别贪官、少数事件政府处理不当，就以点概面，认为官员大多都是“坏的”、很多是只吃饭不做事或做不好事的，潜意识里面有一种不信任官员、不喜欢官员的思想。主要由以下原因造成：一方面部分监督部门工作不够积极，不够主动。在开展有些监督工作方面没有主动监督，在思想上处于怠慢状态，在事发后才介入调查，在查处中力度不大，在公开上不够透明。网民诉求渠道不畅，无奈借助网络、公众媒体引起社会轰动，监督部门迫于社会压力才介入调查，从而在社会上损害了监督机关的权威和公信力。如山西疫苗事件发生后，相关政府部门没有有效接受群众监督，在最初处理问题上掉以轻心，没有正确对待，导致在后期调查工作中极为被动，对政府形象造成了不良的社会影响。另一方面内部监督措施程序多、过程长、效果不太理想，很多监督过程和结果又没有公开，公众对内部监督缺乏信任。而现在通讯、媒体、网络相当发达，网络举报、媒体曝光、短信传播，甚至“小三”揭发、偷盗举报成功“击倒”官员的案例很多。特别是前段时间，“微笑表哥”在网上曝光露富事件，借助于网络手段对相关部门施压，进行跟踪揭发，有效查出官员贪污腐败案件。群众对干部的监督热衷于走“旁门左道”，不按“套路”出牌，通过一些社会手段更能引起社会关注、引发公众“起哄”，形成一种“偏差性”的监督导向。但在这过程中，又很容易被一些别有用心的人所利用，如捏造虚假信息、发布假新闻、肆意炒作官方行为等，毁环干部和党委、政府部门形象，使干部监督工作出现误区。
        三、加强对“一把手”监督管理的对策建议
        习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。因此，要加强对“一把手”的监督管理，必须以完善监管机制为重点，多措并举，规范“一把手”的用权、用钱、用人行为。
        （一）强化对“一把手”的教育引导。通过各种形式的教育培训增强“一把手”为民服务的宗旨意识，提升自身的党性品行，让“一把手”自觉主动的接受党员群众的监督。 
        1.坚持学习培训。各级党组织要高度重视“一把手”的党性教育。可以单独设立市县“一把手”教育培训班，进行针对性的教育和引导，帮助其树立正确的权力观、政绩观。要制定学习制度，出台考核措施，明确学习目标，督促“一把手”定期完成学习任务，强化自主学习、常态学习、终身学习，不断提升其领导艺术和工作水平。
        2.加强警示教育。警示教育最能够让“一把手”直接感受到违法乱纪的严重后果，更能见证到“不敢腐的惩戒机制”。上级有关部门可经常组织“一把手”参观政治监狱、观看违纪违法犯罪分子的警示教育 片、倾听反面典型人生感悟等，警醒督促“一把手”严于律己、严守禁令、严守法纪。
        3.重视民主评议。民主生活会是党员进行自我总结反思的重要渠道，是党内同志相互批评、共同进步的重要平台。 如今，不仅要坚持好、更要发展好这一制度。要经常组织召开民主生活会，深入开展批评与自我批评。除了“规定动作”外，还要有“自选动作”，尤其是对手握重权的“一把手”要常提醒、常督促，充分发扬“民主”，深入开展“批评”，防止过度“集中”，引导“一把手”不断强化民主意识、团结意识，树立正确的地位观、权力观。
        （二）完善个人事项申报制度。推行“一把手”个人事项申报公开制度，对于超前防范、及时阻止“一把手”贪污腐败有着积极作用。当前，要发挥出制度本身的效力，可从以下几方面着手：
       1.推进财产申报。官员财产申报制度不是新鲜事物，但由于某些既得利益集团的阻扰，加之制度体系本身的缺陷，导致财产申报制度执行受阻、推进不力、效果不明。建议采用“新人新办法、旧人旧办法”的模式，即对于在正式制度出台以前已经上任的“一把手”，要求其财产实行逐步公开；对于新上任的“一把手”，其财产应全部公开。同时，要建立健全“一把手”个人事项申报的配套机制，如财产评估机制、存款实名制、全国房产信息联网等，以推进财产申报的长效化、制度化。
        2.扩大申报范围。“一把手”除了要申报本人及其配偶子女的个人事项以外，还要申报其近亲属的个人事项，防止其将个人家庭财产向近亲属转移。除了要求日常申报以外，还要增设任前申报和任后申报，对“一把手”整个任职过程中财产变化情况实行全程监控。另外，还要延长监督时段、扩大监督范围，对“一把手”离职、退休后进行财产申报公开，严防“一把手”离岗后变相贪腐。
        3.丰富申报事项。随着信息的发展、社会的进步，人们的个人事项、物资财产也在不断变化着、丰富着。因而，针对“一把手”的申报制度也应不断完善。在原有的申报收入、福利、存款、房产等基本财产状况的基础上，要进一步丰富申报内容，将门面、写字楼、土地等不动产，古董字画、金银珠宝、私车等贵重物品，股权、债权等虚拟资产，一并纳入申报范围，真实、全面地公开“一把手”的财产状况，以接受社会各界的广泛监督。
        （三）规范“一把手”的权力运行。针对“一把手”权力监督的各个环节，特别是人、财、物的配置与管理，出台规范审批程序和规范职责权限，要一个环节一个环节地对单位进行公开，将“一把手”权力置于有效监督之中。
        1.坚持民主集中。凡属“三重一大”问题，都必须按照集体领导的原则，实行票决制，坚决反对“一言堂”。同时，对常委会、党组会等研究干部任免、研究重大事项的重要会议要做好详细的会议记录甚至全程录像，“一把手”的表态发言要如实记录，并且要签字确认，已备核查。
        2.注重公开透明。阳光是最好的防腐剂。政务公开意义重大、内容繁杂、形式多样。当前，遵守好政务公开制度关键是要敢于公开“敏感”内容，即三个注重：一是注重财务公开。各单位要根据实际情况，科学制定预算方案，并将方案及时向社会公开，接受群众监督。同时对“三公消费”情况定期向社会公开。纪检审计部门要对各单位“三公消费”尤其是“一把手”的经费开支情况进行明查暗访、督促检查，对于发现的问题及时进行处理；二是注重人事公开。选拔任用干部要坚持重实绩、重德才、重公认的用人导向，严格干部选任程序，切实做好干部考察。要将考察结果、推荐结果、测评结果、讨论结果等予以公开，防止“一把手”独自任免干部，对拟提拔任用的领导干部实行任前公示，接受群众监督；三是注重项目公开。对基建项目、重大投入项目的建设要征求单位干部职工的意见，实行民主讨论、民主决策，不能由“一把手”说了算。在项目招投标、大型物资采购、经费预决算等环节上，要确保公开透明，防止“一把手”私自安排“自己人”攫取项目利益。
        3.强化审批监管。一是精简审批业务。科学区分政府与市场的职能，进一步加快转变政府职能的进程，对于由市场调控的经济活动，政府要减少干预，逐步取消阻碍市场经济健康发展的审批业务，削弱“一把手”的行政审批权；二是理顺审批程序。要改变过去只要“一把手”签字同意，审批路径“一路绿灯”的管理格局。一个项目的审批，必须要从下级到上级逐级审签，不允许先由“一把手”签字后再去下级补签。纪检监察部门要对重大项目的审批程序进行全程监督，对于违规操作的立即予以提醒，不予理睬的要追究“一把手”的责任。三是细化审批内容。在涉及到重大项目的关键环节时，要将关键环节的审批内容分解细化，增设关卡，分散权力。虽然牺牲了一些效率，但是有利于防止重权在握的“一把手”独断专行，减少腐败行为的发生。
        4.维护制度权威。一是维护制度的严肃性。在各项监督管理制度出台之前，要认真制定好责任追究的内容，明确监督者与被监督着的职责权限，不仅要规定哪些可以做、应该怎么做，还要规定如果不按制度做将会遭受什么处罚。同时，对于无视党纪国法的“一把手”，纪检监察、司法部门要追查到底，绝不姑息，不允许任何人凌驾于党纪国法之上，通过强力打击来警醒和保护更多的“一把手”。二是维护制度的连续性。制度的连续是促进制度落实的重要保障，制度是否稳定不仅关系到“一把手”对制度本身的重视程度，更影响到制度运行的实际效果。对于制度的设立、修改、废除必须经过严格的审批程序，要通过集体表决，不能朝令夕改、断断续续。通过教育培训增强领导干部的制度观念，严禁“一把手”对监管制度进行随意更改。
        （四）充分发挥职能部门的监督作用。职能部门对于规范“一把手”的行为往往能够起到很强的约束作用，尤其是纪委、审计等业务部门能够及时发现“一把手”的“非常”举动。因此，要进一步健全职能部门现有的工作格局，充分发挥职能部门的监督作用。
        1.主动作为，提前介入。人大、政协、纪委、审计等职能部门要成立专门督查组，对各单位“一把手”的用权、用钱、用人行为开展经常性督查、巡查，让制度之剑时刻悬挂在一把手的头颅之上，通过督查增强其拒腐防变的思想认识。尤其是要充分发挥巡视制度的功效，党内巡视制度克服了对党政“一把手”监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督，了解和研究干部群众反映的有关领导干部的重要问题，并及时向上级党委汇报，有利于及时将“一把手”的倾向性、苗头性问题扼杀在摇篮中。
        2.强化监督，实现“零容忍”。当前，难以对“一把手”形成强有力监督的一个重要原因便是职能部门对其采取了过格的保护措施，认为只要“一把手”问题不明显、行为不过分都是可以容忍的，职能部门的“缺位”间接地纵容了“一把手”更加肆无忌惮，本可以及时提醒、制止、处理的小问题渐渐变成难以控制的大问题。因此，职能部门对于“一把手”自身存在的问题要实行“零容忍”态度。一经发现，坚决按照政策规定执行，这既是对部分“一把手”本身的保护，也是对所有“一把手”最有力的震慑。
        3.全程参与，不留空白。对“一把手” 遵守政治纪律、经济财政纪律、组织人事纪律、执行廉洁自律规定情况要实现全程监督，不仅对其任职期间要监管，对任职前和任职后也不能放松监督，确保监管无死角。组织部门在提拔任用“一把手”前要征求纪委对其在廉政方面的意见，纪委接到拟提拔人员名单后，根据所掌握的情况进行廉政把关，签署正式意见，并及时回复组织部门。领导干部在调任、转任、轮换、退休、辞职等离任前，都要由审计、组织人事、财政等部门对其进行离任审计，并将审计结果报送上级党委、纪委和组织人事部门。
        （五）注重整合社会监督力量。当前，社会监督尤其是网络、舆论监督已成为反腐倡廉的一支生力军。积极引导社会力量对“一把手”进行有序、有效监督，显得尤为必要。建议从三方面入手：
        1.主动接受社会监督。在政府门户网站设立举报信箱、开辟举报专栏，广泛公布举报监督电话，主动接受社会各界监督。扎实做好信息收集、意见反馈等工作，不断畅通民意沟通渠道，不断拓宽社会监督领域，引导监督信息有序流动。
        2.积极引导理性监管。当前，部分新闻媒体、网络舆论在事实不充分、证据不足的情况下，打着监督旗号恶意攻击诽谤某些党员干部，给他们造成了难以挽回的损失。因此，要加强教育和引导，既要强化监督意识，又要倡导理性监督；既要壮大监督力量，又要倡导合理合法。如，宣传部门要加强对社会舆论信息的审核甄别，公安部门对于故意损毁干部形象的违法犯罪行为要坚决予以打击。
        3.注重整合监督信息。积极回应社会关切，关系到群众的参与度和部门自身的公信度。人大、政协、纪委、组织等职能部门应该安排专人定期收集各种举报信息、社会舆论，对重要信息尤其是关于“一把手”的举报监督信息引起高度重视，进行资源整合，认真开展调查核实，必要时要组成联合调查组，并将调查结果及时向社会公布，形成及早发现、及时调查、主动公开、妥善处理的长效机制。